Hverjir hafa verið að koma og hverjir eiga að fá að vera?

Eftir að mikil fjölgun varð á umsóknum milli áranna 2015 og 2016 hefur fjöldinn haldist nokkuð jafn og erfitt að finna rök fyrir staðhæfingum ráðamanna þess efnis að ástandið í útlendingamálum sé skyndilega orðið óviðráðanlegt eða að um ófyrirsjáanlega þróun sé að ræða.

Málaflokkurinn, sem heyrir undir dómsmálaráðuneytið, hefur verið á forræði Sjálfstæðisflokksins frá aldamótum, fyrir utan tímabilin 1. febrúar 2009 til 23. maí 2013, þegar Ragna Árnadóttir og Ögmundur Jónasson fóru með ráðuneytið, og 27. ágúst til 4. desember 2014, þegar Sigmundur Davíð Gunnlaugsson var dómsmálaráðherra.

Nokkrar tilraunir hafa verið gerðar til að breyta lögum um útlendinga frá árinu 2016 en tillögur þess efnis hafa hlotið takmarkaðan hljómgrunn. Nú hefur enn eitt frumvarp um breytingar á lögunum verið lagt fyrir þingið, að þessu sinni með vísan til fjölda umsókna síðustu tvö ár og gríðarlegs kostnaðar vegna kerfisins.

Sárafáar umsóknir fram til 2016

Samkvæmt upplýsingum á vef Hagstofu Íslands voru umsóknir um hæli sex árið 1997, þegar fyrstu tölur eru skráðar. Á árunum 1998 til 2011 var nokkur sveifla í fjölda umsókna en þær fóru þó aldrei yfir 100, nema árið 2002, þegar þær voru 116. Árið 2012 voru umsóknirnar 114 og um 170 árin 2013 og 2014 en árið 2015 stekkur fjöldinn í 341 og í 1.132 árið 2016.

Þegar rýnt er í gögn Útlendingastofnunar má sjá að fjölgunina árið 2016, og sömuleiðis árið 2017, má rekja til umsókna einstaklinga frá Georgíu, Albaníu og Makedóníu. Árið 2016 sóttu 468 Makedóníumenn um hæli, 231 Albani og 42 frá Georgíu.

Árið 2017, þegar umsóknirnar voru 1.096, voru umsækjendur frá Georgíu 298, frá Albaníu 262 og Makedóníu 53. Á þessum tveimur árum bárust einnig um 190 umsóknir frá Írökum.

Flestum var synjað um vernd eða fóru einfaldlega úr landi. 

Stjórnvöld á þessum tíma samþykktu að fjölga sérfræðingum Útlendingastofnunar til að hraða afgreiðslu umsókna, ekki síst þeirra sem metnar voru „tilhæfulausar“. Sigríður Á. Andersen, þáverandi dómsmálaráðherra, sagði þetta eiga við um flestar umsóknirnar frá Georgíu, Albaníu og Makedóníu.

Samtals fengu um 240 manns vernd en um það bil 860 var synjað og ríflega 1.200 annað hvort fóru sjálfviljugir úr landi eða var vísað á brott á grundvelli Dublinar-samkomulagsins eða vegna þess að þeir höfðu hlotið vernd annars staðar.

Fjöldi umsókna fór niður í 800 árið 2018, 867 árið 2019, 654 árið 2020 og 872 árið 2021 en tekur svo stökk árin 2022 og 2023.

Venesúela

Ákvarðanir um veitingu alþjóðlegrar verndar eru teknar eftir skoðun á hverju máli fyrir sig en matið byggir meðal annars á aðstæðum í hverju landi.

Samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun ákvað stofnunin árið 2018 að veita sex einstaklingum frá Venesúela viðbótarvernd vegna ástandsins í landinu en fjöldinn jókst í 151 árið 2019. 

Það ár lýsti Guðlaugur Þór Þórðarson, þáverandi utanríkisráðherra, yfir stuðningi við Juan Guaidó sem forseta Venesúela til bráðabirgða og jók stuðning Íslands við flóttafólk þaðan með fjárframlagi til Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna. 

Það er hins vegar rétt að taka fram að ákvörðunin um aukna vernd var alfarið Útlendingastofnunar.

Fram að þessu höfðu örfáir einstaklingar frá Venesúela sótt um vernd hér á landi en fóru úr tveimur árið 2017 í fjórtán árið 2018, 180 árið 2019, 104 árið 2020, 361 árið 2021, 1.209 árið 2022 og 1.149 árið 2023.

Árið 2021 ákveður Útlendingastofnun að synja umsókn einstaklinga frá Venesúela en Kærunefnd útlendingamála fellir ákvarðanirnar úr gildi. Sama gerist árið 2022; Útlendingastofnun synjar einstaklingum frá Venesúela um viðbótarvernd en Kærunefnd fellir ákvarðanirnar úr gildi.

Í nóvember 2022 er afgreiðsla umsókna einstaklinga frá Venesúela stöðvuð tímabundið á meðan endurmat fór fram á aðstæðum í landinu. Niðurstaðan varð sú að aðstæður hefðu breyst og árið 2023 var 763 umsóknum synjað eftir efnismeðferð, auk þess sem 282 mál fengu önnur lok og 46 voru ekki tekin til efnismeðferðar.

Úkraína

Árið 2022 sagði Jón Gunnarsson, þáverandi dómsmálaráðherra, að ástandið væri orðið stjórnlaust en það árið var fjöldi umsókna um vernd 4.516 og 4.155 árið 2023.

Þá hafði það gerst að Vladimir Pútín Rússlandsforseti hafði fyrirskipað innrás í Úkraínu og almenn samstaða myndaðist meðal nágrannaríkja og annarra Evrópuríkja að taka á móti þeim sem þyrftu að flýja heimili sín undan loftárásum og voðaverkum Rússa.

Af umsóknunum sem bárust árið 2022 voru þannig 2.343 frá einstaklingum sem höfðu flúið Rússland og 1.209 frá einstaklingum frá Venesúela, þar sem ástandið hafði verið metið ótækt fjórum árum áður.

Ári seinna, 2023, voru umsóknir Úkraínumanna 1.623 og umsóknir Venesúelamanna 1.149.

Þegar horft er á stöðu umræddra hópa, orðræðu stjórnvalda um aðstoð við þá vegna ástandsins heima fyrir og heildarfjölda umsókna, blasir nokkuð önnur mynd við en ráðamenn hafa viljað draga upp í fjölmiðlum.

Ef Úkraínumenn og Venesúelamenn eru teknir út fyrir sviga árin 2022 og 2023, á þeirri forsendu að um sé að ræða einsskiptishópa þar sem pólitískur vilji lá fyrir um aukinn stuðning, var heildarfjöldi umsókna sömu ár 964 árið 2022 og 1.383 árið 2023.

Sjá einnig: Fjöldi flóttamanna frá Úkraínu eftir ríkjum.

Aðrir hópar sem hafa knúið fjölgunina

Palestína verður fyrst meðal fimm efstu ríkja á blaði þegar horft er til umsækjenda árið 2020 en þá sóttu 122 Palestínumenn um vernd á Íslandi. Árið 2021 eru umsóknirnar 90, árið 2022 eru þær 233 og 311 árið 2023.

Það er ekki annað að sjá en að þeim breytingum sem boðaðar hafa verið á lögum um útlendinga sé að einhverju marki beint gegn þessum hópi, jafnvel þótt hörmungarástand ríki nú á Gasa og átök séu viðvarandi á Vesturbakkanum.

Stjórnvöld hafa ítrekað að hingað sæki mun fleiri frá Palestínu en til að mynda til hinna Norðurlandanna en skýringuna megi líklega rekja til þess að lög, reglur og framkvæmd laga geri Ísland eftirsóttara „í augum þessa hóps“.

Reglur um fjölskyldusameiningu séu rýmri og ríkari „inngildingarkröfur“ gerðar annars staðar.

Aðrir hópar sem nefna má til sögunnar eru Sómalíumenn og Nígeríumenn. Umsóknir frá einstaklingum frá Sómalíu hafa verið þó nokkuð margar í gegnum tíðina en náðu ákveðnum toppi árið 2022 þegar þær voru 99 og svo aftur árið 2023, þegar þær voru 117.

Þá voru umsóknir einstaklinga frá Nígeríu samtals 144 í fyrra.

Það er til marks um ástandið í umræddum ríkjum að yfirvöld í Bandaríkjunum, Kanada og á Bretlandi hvetja ríkisborgara sína til að ferðast alls ekki til Sómalíu og helst ekki til Nígeríu. 

Sjá einnig: Hvað er „alþjóðleg vernd“ og hvað er „viðbótarvernd“?

Milljarðarnir 20

Stjórnvöld hafa lagt nokkuð mikið upp úr þeim gríðarlega kostnaði sem hefur fallið til vegna móttöku flóttamanna, jafnvel þótt ítrekað hafi verið bent á að stóran hluta hans megi rekja til tafa á afgreiðslu mála, sem ráðherrar hefðu getað leyst fyrir löngu með því að leggja aukið fjármagn í málaflokkinn.

„Það er ekki hægt að segja að það séu höml­ur á þessu þegar þetta eykst svona stjarn­fræðilega á til­tölu­lega stutt­um tíma. Þetta er komið í svo gíg­an­tísk­ar töl­ur að við erum bara ekki sam­fé­lag sem get­ur staðið und­ir þessu,“ sagði Guðrún Haf­steins­dótt­ir dóms­málaráðherra í sam­tali við Morg­un­blaðið á dögunum, þegar greint var frá því að kostnaður vegna útlendinga hefði verið 20 milljarðar króna árið 2023.

Tölurnar sem Morgunblaðið fékk frá dómsmálaráðuneytinu náðu aftur til ársins 2020 og þá var 2012 með til samanburðar. Tafla sem send var út sýnir hvernig raunútgjöld til útlendingamála námu rúmum 6 milljörðum árin 2020 og 2021 en snarhækkuðu í 12 milljarða árið 2022 og 20 milljarða árið 2023.

Eins og fram hefur komið þá fjölgar umsækjendum um 3.500 milli áranna 2021 og 2022 og „veitingum“, það er að segja samþykktum umsóknum um vernd, um 3.100. Þannig hefur kostnaður vegna mótttöku og þjónustu umsækjenda um vernd augljóslega aukist verulega en aftur rétt að hafa í huga að fjölgunina má ekki síst rekja til stórra hópa sem almenn sátt hefur verið um að taka á móti.

Í töflunni frá dómsmálaráðuneytinu er ekki að finna tölur yfir fjölda umsókna en þess má geta að viðmiðunarárið, árið 2012, voru umsækjendur 114.

Ríkisendurskoðun gagnrýnir tímabundin átaksverkefni og óraunhæfar áætlanir

Ríkisendurskoðun skilaði Alþingi skýrslu um starfsemi Útlendingastofnunar árið 2018, þar sem meðal annars var fjallað um málsmeðferð og verklagsreglur. Úr skýrslunni má lesa að áætluð útgjöld til útlendingamála hafi oftar en ekki byggt á óskhyggju fremur en raunsæi.

„Framlög úr ríkissjóði til málefna umsækjenda um alþjóðlega vernd hafa á undanförnum árum að miklu leyti komið fram í fjáraukalögum enda hefur reynst erfitt að setja fram raunhæfar spár um þróun þeirra mála. Áætlanagerð hefur því verið ábótavant,“ sagði meðal annars í skýrslu Ríkisendurskoðunar.

„Samhliða fjölgun umsókna um alþjóðlega vernd hefur Útlendingastofnun, sem er fyrst og fremst ætlað að bera ábyrgð á stjórnsýslu útlendingamála, þurft að veita eða tryggja sívaxandi hópi einstaklinga lögbundna þjónustu á sviði velferðar-, félags- og menntamála. Það er umhugsunarefni hvort stjórnsýslustofnun eigi að sinna jafn umfangsmiklu þjónustuhlutverki og raunin er í tilfelli Útlendingastofnunar.“

Þá sagði að eitt af markmiðum laga um útlendinga væri að tryggja mannúðlega og skilvirka meðferð stjórnvalda í málefnum þeirra, þar á meðal umsækjenda um alþjóðlega vernd. Nauðsynlegt væri að grípa til aðgerða til að auka skilvirkni stofnunarinnar.

„Átaksverkefni sem knúin eru áfram með tímabundnum fjárveitingum til málefna umsækjenda um alþjóðlega vernd eru ekki til þess fallin að styrkja innviði Útlendingastofnunar og stuðla ekki að hagkvæmni og skilvirkni hennar til lengri tíma litið.“

Ljóst er á lestri skýrslunnar að menn gerðu sér grein fyrir því árið 2018 að umsóknum væri að fjölga en brugðist hefði verið við þessu með fyrrnefndum „átaksverkefnum“, svo sem að ráða starfsfólk tímabundið til að afgreiða uppsafnaðar umsóknir.

Þá var kallað eftir því að yfirvöld byggðu áætlanir sínar á „raunsæju mati“.

„Á undanförnum árum hafa spár um fjölda umsókna um alþjóðlega vernd sem lagðar hafa verið til grundvallar við gerð fjárlaga ekki reynst raunsæjar. Verkefni Útlendingastofnunar vegna þessara mála hafa verið vanmetin og hefur meira en helmingur framlaga ríkisins til útlendingamála verið veittur með aukafjárlögum. Þrátt fyrir óvissu um þróun þessara mála frá ári til árs er mikilvægt að áætlanagerð í málefnum útlendinga verði bætt og að spár um fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd og árangursviðmið varðandi málsmeðferð þeirra byggi á raunsæju mati.“

Nefndarmönnum Kærunefndar fækkað og allir skipaðir af ráðherra

Frumvarp Guðrúnar Hafsteinsdóttur dómsmálaráðherra sem nú hefur verið dreift á þingi kveður meðal annars á um að ákvæði sem tryggir umsækjanda efnismeðferð ef hann hefur „slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því“.

Þá verður hert á skilyrðum vegna fjölskyldusameininga en við breytinguna munu nánustu ástvinir þeirra sem hafa fengið viðbótarvernd hér á landi ekki eiga kost á fjölskyldusameiningu fyrr en hælisleitandinn hefur verið með löglega búsetu á Íslandi í tvö ár.

Minna hefur verið rætt um aðrar breytingar sem verða að veruleika ef frumvarpið verður samþykkt í þinginu en það er fækkun nefndarmanna í Kærunefnd útlendingamála úr sjö í þrjá. Breytingin er sögð eiga að verða til þess að nefndin geti afgreitt kærumál jafnóðum. Þá á hún að tryggja aukna sérþekkingu og viðveru innan nefndarinnar.

Líkt og fram kemur á heimasíðu Kærunefndar var nefndin fyrst skipuð þremur aðalmönnum og jafnmörgum til vara. Einn var skipaður af ráðherra að fenginni tillögu frá sérstakri matsnefnd, einn var tilnefndur af Mannréttindaskrifstofu Íslands og einn af Mannréttindastofnun Háskóla Íslands. 

Þessu var hins vegar breytt árið 2016 og nefndarmönnum fjölgað í sjö. Tveir skyldu skipaðir af Mannréttindaskrifstofu Íslands og einn af Mannréttindastofnun Háskóla Íslands.

Í umsögn með breytingartillögunni sagði meðal annars að meginmarkmiðið með breytingunni væri að „tryggja sanngjarna og skilvirka málsmeðferð við meðferð umsókna um alþjóðlega vernd“. Þá sagði í umsögn formanns Kærunefndar, Hjartar Braga Sverrissonar, að skipun nefndarmanna án tilnefninga kynni „að vekja spurningar um sjálfstæði nefndarinnar gagnvart ráðuneytinu og um trúverðugleika hennar“.

„Í greinargerð er þessi breyting ekki skýrð frekar,“ segir í umsögn formannsins. „Til að koma í veg fyrir að þessi beina skipun skapi, eða kunni að skapa, óeðlileg tengsl á milli ráðuneytis og nefndar legg ég til að allsherjar- og menntamálanefnd skoði hvort þessi breyting sé nauðsynleg, og ef svo, hvort ástæða sé til að taka fram að starfsmenn innanríkisráðuneytisins geti ekki hlotið skipun í nefndina, þ.m.t. þeir starfsmenn sem eru í tímabundnu leyfi frá störfum sínum fyrir ráðuneytið.“

Frumvarp ráðherra sem nú liggur fyrir þinginu gerir hins vegar ráð fyrir að eftirfarandi texta...:

„Ráðherra skipar fimm aðra nefndarmenn og jafnmarga til vara til fimm ára í senn. Þeir skulu hafa lokið embættis- eða meistaraprófi í lögfræði. Tveir skulu tilnefndir af Mannréttindaskrifstofu Íslands, einn af Mannréttindastofnun Háskóla Íslands og tveir skipaðir án tilnefningar. Þess skal gætt að innan nefndarinnar sé jafnan til staðar nauðsynleg sérþekking á þeim sviðum sem fjallað er um í nefndinni. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti og skulu uppfylla sömu hæfisskilyrði og aðalmenn. Ráðherra ákveður þóknun þeirra.“

...verði skipt út fyrir: 

„Þess skal gætt að innan nefndarinnar sé nauðsynleg sérþekking á þeim sviðum sem fjallað er um í nefndinni.“

Ætlað fólki sem „óttast um líf sitt og frelsi“

„Íslenskt samfélag stendur frammi fyrir vaxandi áskorunum vegna hraðrar fjölgunar umsókna um alþjóðlega vernd. Umsóknum hefur fjölgað um 3700% á rúmum áratug og hafa valdið umtalsverðum kostnaði fyrir ríkið, eða um 20 milljörðum króna árið 2023, auk álags á alla okkar innviði,“ segir dómsmálaráðherra í aðsendri grein sem birtist á Vísi í gær.

Aftur er ekki tekið fram að um sé að ræða einstaka fjölgun og kostnað vegna átakanna í Úkraínu.

Guðrún segir einnig:

„Hafa ber í huga að um er að ræða neyðarkerfi sem ætlað er fólki sem óttast um líf sitt og frelsi. Alþjóðleg vernd er ekki dvalarleyfisflokkur fyrir einstaklinga í leit að betri lífskjörum. Það er því nauðsynlegt að tryggja sem best að þeir einstaklingar sem hingað leita og þarfnast raunverulega verndar fái vandaða og skjóta úrlausn mála sinna. Þannig kemst fólk fyrr út úr umsóknarferlinu og getur aðlagast samfélaginu.“

Hvorki dómsmálaráðherra né aðrir ráðamenn hafa hins vegar upplýst um það hvaða hópum breytingunum sé beint gegn.

Það er ekki hægt að skilja orðræðu ráðherra og þingmanna ríkisstjórnarinnar öðruvísi en að vilji sé fyrir hendi að aðstoða Úkraínumenn og Palestínumenn á hörmungartímum. Þá var sama uppi á teningnum varðandi umsækjendur frá Venesúela, þar til umsóknum þeirra fjölgaði verulega og Útlendingastofnun endurmat aðstæður þar í landi.

Líkt og fram hefur komið koma aðrir, umdeilanlega stórir, hópar frá löndum á borð við Sómalíu og Nígeríu, þar sem fólk býr sannarlega við afar bágar og hættulegar aðstæður. Þetta er fólkið sem hefur knúið fjölgun umsókna um alþjóðlega vernd, sem nú virðist flugbeittur þyrnir í síðu stjórnvalda.