Aukning sem „á sér ekki hliðstæðu“

Aðhald í ríkisfjármálum mun minnka umtalsvert á næstu árum samkvæmt nýrri fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar til ársins 2023. Hagfræðingar sem Markaðurinn ræddi við segja lítið mega út af bregða í tekjuáformum ríkisstjórnarinnar til þess að sá litli afgangur sem gert er ráð fyrir í fjármálaáætluninni snúist í halla.

„Þrátt fyrir að ekki sé verið að verða við kröfum allra og standa við öll kosningaloforð, þá er afgangurinn í minna lagi. Fjármálaráð hefur til að mynda bent á að betra væri ef ríkið hefði vaðið meira fyrir neðan sig,“ segir Ari Skúlason, hagfræðingur í hagfræðideild Landsbankans.

Kristrún Frostadóttir, hagfræðingur Kviku banka, segir að vegna minnkandi aðhalds í ríkisfjármálum á milli ára komi mögulega fram einhver þensluáhrif á næsta ári.

Konráð S. Guðjónsson, hagfræðingur Viðskiptaráðs Íslands, bendir á að efnahagsspáin sem fjármálaáætlunin byggir á sé afar bjartsýn og geri ráð fyrir einu lengsta hagvaxtarskeiði íslenskrar hagsögu. „Er það skynsamlegt að byggja stefnu um opinber fjármál á því að við munum sjá eitt lengsta hagvaxtarskeið sem við höfum séð? Það er eitt að stefna að því en annað að treysta á það og byggja þannig upp væntingar um aukin útgjöld.“

Í fyrstu fjármálaáætlun ríkisstjórnar Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs, Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks, sem kynnt var í síðustu viku, er gert ráð fyrir að frumgjöld ríkissjóðs, það eru heildargjöld að undanskildum vaxtagjöldum, aukist um 85 milljarða króna eða sem nemur hátt í 12 prósent á föstu verðlagi á árunum 2019 til 2023.

Samkvæmt áætluninni verða frumgjöldin alls 829 milljarðar króna að raunvirði árið 2023. Felur áætlunin í sér að frumgjöld vaxi um 35 milljarða á næsta ári en síðan um 12,5 milljarða að meðaltali á ári eftir það. Gert er ráð fyrir að heildar­útgjöld ríkissjóðs fari undir lok tímabilsins – árið 2023 – yfir eitt þúsund milljarða króna, á verðlagi þess árs, og verði samtals 1.012 milljarðar.

Bjarni Benediktsson, fjármála- og efnahagsráðherra, sagði þegar hann kynnti áætlunina að aukning ríkisútgjalda næmi 5 prósentum að raungildi á milli áranna 2018 og 2019, ef miðað væri við fjárlagafrumvarp yfirstandandi árs, en til samanburðar var raunvöxtur útgjalda ríkissjóðs um 8,5 prósent á milli áranna 2016 og 2017.

Fjármálaráð, sem er ætlað að leggja mat á hvort fjármálaáætlun stjórnvalda fylgi þeim grunngildum sem lög kveða á um að stefnumörkun í opinberum fjármálum skuli byggð á, vakti athygli á því í lok síðasta árs að stjórnvöld boðuðu framhald útgjaldaaukningar sem „á sér ekki hliðstæðu á síðustu áratugum“.

„Aukning útgjalda sem jafnframt felur í sér að aðhaldsstigi sé viðhaldið við þensluaðstæður kallar á frekari tekjuöflun eða niðurskurð annarra útgjalda eða blöndu hvors tveggja. Ef stjórnvöld gera hvorugt felur það í raun í sér að þau velta ábyrgðinni yfir á stjórn peningamála, að öðru óbreyttu,“ sagði í áliti fjármálaráðs.

Nefndarmenn peningastefnunefndar Seðlabanka Íslands voru auk þess sammála um það í desem­ber í fyrra, að því er fram kom í fundar­gerð nefndarinnar, að peningalegt aðhald þyrfti að vera meira en ella ef það slaknaði á aðhaldi í ríkis­fjármálum á þessu ári. Í febrúar síðastliðnum tók nefndin aukinheldur fram að kröftugan vöxt innlendrar eftirspurnar mætti að nokkru leyti rekja til „tilslökunar í opinberum fjármálum sem ekki væri þörf á miðað við stöðu hagsveiflunnar“.

Á allt öðrum stað í sveiflunni

Í fjármálaáætluninni er gert ráð fyrir að afkoma ríkissjóðs verði í kringum eitt prósent af vergri landsframleiðslu og fari ekki undir 0,8 prósent á næstu árum. Fjármálaráð hefur bent á að flest bendi til þess að afkoman verði í raun neikvæð ef miðað er við frumjöfnuð hins opinbera og hann leiðréttur fyrir áhrifum hagsveiflunnar. Af þeim sökum skjóti það skökku við að svo virðist sem stjórnvöld séu „að gefa aftur í á sama tíma og óvissan hefur aukist“ þegar þau ættu að vera að bremsa og slaka á aðhaldsstiginu.

Kristrún segir að þó svo að gert sé ráð fyrir að afgangur af rekstri ríkissjóðs fari minnkandi – og útgjöld hækkandi – þá sé afgangur sem nemur einu prósenti af landsframleiðslu ekki mjög lítill sögulega séð. „Við bjuggum auðvitað við mikinn afgang, upp að allt að 4 til 5 prósentum, árin þrjú fyrir hrun en sé litið til þess hvernig afgangurinn hefur sveiflast síðustu 40 ár er eins prósents afgangur ekki endilega mjög lítill.

Vissulega er heppilegra að hafa meiri afgang á þenslutímum en á móti þarf að líta til þess að fjárfestingarstigið hefur verið afar lágt, sérstaklega hjá hinu opinbera, síðustu ár og mikil uppsöfnuð fjárfestingarþörf hefur myndast í hagkerfinu. Eins erum við á allt öðrum stað í hagsveiflunni en við vorum á fyrir um tveimur árum síðan. Aðhaldskrafan er þannig allt önnur í ár og fyrir næsta ár en hún var þá,“ segir Kristrún.

Hún bendir á að þensluáhrif komi yfirleitt fyrst og fremst fram í breytingum á aðhaldi á milli ára, en ráðist ekki alfarið af afganginum sem slíkum hverju sinni. „Ef farið er til dæmis úr eins prósents afgangi í hálft og síðan núll prósent, þá hefur það í för með sér þensluhvetjandi áhrif. Út frá þeim mælikvarða verður mesta breytingin á næsta ári miðað við birtar tölur. En ef afgangurinn helst í um einu prósenti um nokkurt skeið eru þensluáhrifin takmörkuð, enda er ríkið þá ekki að beita sér á milli ára. Þensla, hagvöxtur og verðbólga er allt í prósentum reiknað.“

Að mati Kristrúnar er stóra málið um þessar mundir að „peningarnir verði almennilega nýttir þar sem þörfin er hvað mest og þar sem þensluhvetjandi áhrifin verða hvað minnst. Ég tel brýnt að ráðleggingum fjármálaráðs verði fylgt um að ráðist verði í greiningar á því hvernig verkefni hins opinbera hafa áhrif á eftirspurn í hagkerfinu, enda eru verkefnin misþensluhvetjandi. Það er ekki hagvöxtur alls staðar á landinu.“

Það sé sérstaklega mikilvægt á tímum sem þessum – þegar eftirspurn eftir opinberum verkefnum er mikil – að eftirspurnaráhrif verkefnanna verði kortlögð og tryggt sé að fjármagni sé veitt í fjárfestingar sem sitja eftir um ókomin ár, arðbærar fjárfestingar, fremur en því sé mestmegnis veitt í áframhaldandi kostnaðarsaman rekstur.

Engar umbyltingar

Ari nefnir að þrátt fyrir að ný ríkisstjórn hafi tekið við völdum séu litlar breytingar á fjármálaáætluninni frá áætlun síðustu ríkisstjórnar. „Þetta er mjög stöðugt. Það eru engar umbyltingar. Það er út frá hagstjórnarlegu sjónarmiði mjög jákvætt.

Það þarf ekki að koma á óvart en gæti þó gert það miðað við samsetningu flokka í ríkisstjórn. Svo virðist sem aðkoma Vinstri grænna að ríkisstjórn hafi ekki breytt mjög miklu.“

Ari segir ríkisstjórnina í nokkuð erfiðri stöðu. Ljóst sé að kröfurnar um útgjaldaaukningu séu miklar og eins hafi miklu verið lofað fyrir tíðar kosningar á síðustu árum. „Hópar og samtök sem vilja fá meira fé í sína málaflokka verða alltaf fyrir vonbrigðum þegar plagg eins og fjármálaáætlun kemur út. En ég held að ríkisstjórnin sé að reyna að sigla mitt á milli, ef svo má segja, og finna eitthvert jafnvægi. Hún getur ekki orðið við kröfum allra en hins vegar ætlar hún að skila aðeins minni afgangi en heppilegt væri,“ nefnir hann.

Byggir á fordæmalausri spá

Nokkuð hefur borið á þeirri gagnrýni að fjármálaáætlunin grundvallist á of bjartsýnni efnahagsspá. Konráð nefnir sem dæmi að í efnahagsspánni sé gert ráð fyrir talsverðum launahækkunum á sama tíma og verðbólga verði í samræmi við verðbólgumarkmið þannig að kaupmáttur launa muni vaxa umtalsvert. Raunar sé gert ráð fyrir því eftir allt sem á hefur gengið – en kaupmáttur launa erlendis hefur vaxið um hátt í 90 prósent á síðustu fimm árum – að laun á Íslandi verði með þeim hæstu í heiminum. „Er virkilega skynsamlegt að byggja stefnu í opinberum fjármálum á slíkri fordæmalausri hagspá?“

Konráð segir að ekki sé gert ráð fyrir miklum afgangi af rekstri ríkis­sjóðs samkvæmt fjármálaáætluninni. Lítið megi því út af bregða. Velta megi því upp hvort slaknandi aðhald ríkisfjármála muni á endanum kynda undir verðbólgu og þenslu og þar af leiðandi hærri vöxtum.

„Ég óttast að búið sé að byggja upp of miklar væntingar um útgjaldaloforð. Til þess að væntingarnar standist þarf allt að ganga upp. Ef það gerist ekki, hvað þá? Væntanlega ekki skattahækkanir því skattbyrði hér á landi er nú þegar mjög há.“

Konráð bendir einnig á að sú útgjaldaaukning sem gert er ráð fyrir í fjármálaáætluninni grundvallist að hluta til á bættri afkomu opinberra fyrirtækja sem gert var ráð fyrir í fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar. „Hins vegar eru þar ekki færð nein rök fyrir þessari bættu afkomu fyrirtækjanna. Það vantar alveg. Auk þess er óábyrgt að treysta um of á afkomu fyrirtækja þegar kemur að rekstri hins opinbera. Bættur hagur fyrirtækja dregur ekki úr þörfinni á aðhaldi í ríkisfjármálunum.“