Segja ís­lensk stjórn­völd „í kappi að botninum“

Breytingarnar sem lagðar eru til í frumvarpi dómsmálaráðherra eru sagðar á „kostnað mannúðar og vandaðra vinnubragða“ og í mörgum umsögnum segir að þær gangi gegn tilgangi breytinganna, sem sé að auka skilvirkni og spara pening.

Dómsmálaráðherra kynnti í síðasta mánuði nýtt frumvarp í samráðsgátt um breytingar á útlendingalögum. Frestur til að skila umsögnum um frumvarpið rann út síðasta föstudag. Ráðherra kynnti áform um breytingarnar í upphafi októbermánaðar á þessu ári. 

Alls skiluðu sextán umsögnum um frumvarpið en þar er að finna mikla gagnrýni á frumvarpið og þær lagabreytingar sem lagt er upp með. Breytingarnar sem kynntar eru í frumvarpinu varða allar málsmeðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd.

Engin talsmannaþjónusta á fyrsta stjórnsýslustigi

Í frumvarpinu er lagt til að skipan kærunefndar útlendingamála verði breytt og nefndarmönnum fækkað úr sjö í þrjá, að umsækjendur um alþjóðlega vernd eigi aðeins rétt á endurgjaldslausri talsmannaþjónustu á meðan málsmeðferð fer fram á kærustigi, en ekki á meðan umsókn er til meðferðar hjá öðru stjórnvaldi sem tekur við og afgreiðir umsókn um vernd á lægra stjórnsýslustigi.

Einnig er það lagt til að í sumum tilfellum verði Útlendingastofnun heimilt að afgreiða málin án þess að talsmaður sé skipaður. Þá eru felldir út í frumvarpinu tímafrestir sem tryggja að hafi umsækjandi um alþjóðlega vernd ekki fengið niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi, innan lögbundinna tímamarka eftir að hann sótti um vernd, að málið sé tekið til meðferðar. Segir í frumvarpinu að „eftir því sem komist er næst“ sé Ísland til dæmis eina Norðurlandið sem heimilar veitingu dvalarleyfis á slíkum grundvelli.

Í frumvarpinu segir að breytingarnar sem séu lagðar til eigi að „samræma löggjöf og framkvæmd þessara mála við umgjörð annarra Evrópuríkja, einkum hinna Norðurlandanna, og tryggja hagræðingu við nýtingu fjármagns og auka skilvirkni og gagnsæi stjórnvalda við afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd.“ Auk þess eigi þær að bregðast við „fordæmalausri fjölgun umsókna um alþjóðlega vernd“ síðustu ár. Frá 1. janúar 2016 hafa verið lagðar fram rúmlega 13.000 umsóknir um alþjóðlega vernd á Íslandi, þar af bárust um 4.500 árið 2022 og um 3.000 frá 1. janúar til 1. september 2023.

Mikil réttarskerðing að mati Rauða krossins

Meðal þeirra samtaka sem skrifuðu umsögn um frumvarpið eru Mannréttindaskrifstofa Íslands, Íslandsdeild Amnesty, Lögmannafélag Íslands, Alþýðusamband Íslands, FTA – félag talsmanna umsækjenda um alþjóðlega vernd og Rauði kross Íslands. Auk þeirra skrifuðu nokkrir einstaklingar umsögn um frumvarpið sem og lögmenn frá lögmannsstofum sem sinna hagsmunagæslu fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd.

„Breytingarnar sem eru boðaðar í þessu frumvarpi, eða drögum að frumvarpi, fela allar í sér mikla réttarskerðingu. Hver ein og einasta. Og okkur fannst mikilvægt, sem Rauða krossinum að benda á það á grundvelli okkar reynslu í vinnu með umsækjendum um alþjóðlega vernd og flóttafólki,“ segir Kristjana Fenger, lögfræðingur hjá Rauða krossinum, í samtali við fréttastofu. Umsögn þeirra er hægt að lesa hér. 

Hún segir samtökin hafa mikla reynslu af móttöku flóttafólks og félagslegum stuðningi og félagsstarfi. Þar til árið 2022 hafi þau sinnt talsmannaþjónustu við umsækjendur og hafi því innsýn í það þótt svo að þjónustan hafi verið tekin af þeirra borði.

„Það er verið að taka í burtu í málaflokknum aðhald. Bæði með breytingum á kærunefndinni en líka með skerðingu á talsmannaþjónustunni. Það er mikið talað um skilvirkni en eins og við bendum á í frumvarpinu þá eru breytingar sem myndu þvert á móti að okkar mati flækja kerfið og þar af leiðandi auka kostnað,“ segir Kristjana.

Ekki verið að auka skilvirkni

Hún segir að í ljósi þeirrar miklu réttarskerðingar sem sé verið að kynna í frumvarpinu sé ekki hægt að segja að sé verið að auka skilvirkni.

„Skilvirkni er mjög mikilvæg og við bendum á það til dæmis þegar kemur að tímafrestunum. En aftur á móti má hún ekki ráða för. Það verður líka að vera viðeigandi málsmeðferð og mannúð eins og kemur fram í markmiðasetningu laganna, og okkur finnst vanta á það með þessum breytingum.“

Hvað varðar talsmannaþjónustuna segir Kristjana að breytingarnar sem sé verið að kynna séu bæði alvarlegar og óljósar.

„Breytingarnar eru lítið útfærðar. Það er mikil skerðing á talsmannaþjónustu á fyrsta stjórnsýslustigi og það þýðir í raun og veru bara öll málsmeðferðin hjá Útlendingastofnun. Þegar fólk kemur til landsins yrði það á eigin vegum alla málsmeðferðina hjá Útlendingastofnun. Það að hafa engan löglærðan sér við hlið er mjög alvarlegt,“ segir Kristjana.

Hún segir umsækjanda þá engan hafa til að undirbúa málið, mæta í viðtal, safna gögnum sem kunna að verða til hér á landi eins og heilsufarsgögnum og skrifa greinargerð þar sem málsástæður eru heimfærðar undir íslensk lagaákvæði.

Hún segir fólk iðulega koma úr verulega erfiðum aðstæðum, stundum kunni fólk ekki að lesa eða skrifa, kunni ekki tungumálið eða á íslenska stjórnsýslu og skorti þekkingu á tækni. Þá séu ýmsar ferðatakmarkanir á þeim því margir séu með strætókort sem aðeins virki í því sveitarfélagi sem þau eiga heima í.

„Allur undirbúningur málsins myndi líða fyrir þessa skerðingu og er fallið til þess að flækja málin og draga þau á langinn,“ segir Kristjana og að það geti leitt til bæði réttarskerðingar en líka að þau teljist órannsökuð þegar þau svo enda á borði kærunefndar útlendingamála eða dómstóla.

„Þá yrðu þau send til baka til nýrrar meðferðar,“ segir hún. Þannig auki það flækjustig og kostnað og sé ekki skilvirkt.

Finnsk leið sem hætt var við

Í greinargerð með frumvarpi ráðherra er víða vísað til meðferðar slíkra mála í Evrópu og öðrum Norðurlöndum og að nauðsyn sé að samræma íslenska löggjöf að því. Spurð út í það segir Kristjana að sem dæmi hafi í Finnlandi verið farin þessi leið að skerða talsmannaþjónustu en að því hafi svo verið breytt aftur á þann veg sem það var og þjónusta þeirra gerð aðgengileg aftur.

„Þau breyttu því til baka einmitt vegna þessa og Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur fagnað þeirri breytingu vegna þess að það er talið að þessi skerðing leiði af sér það mikla réttarskerðingu að hún sé ekki forsvaranleg.“

Þá segir hún að í Svíþjóð sé gerð undantekning á þjónustunni og hún ekki aðgengileg þeim sem koma frá því sem eru skilgreind sem örugg upprunaríki. Kristjana segir að ef slíkt fyrirkomulag yrði tekið upp hér myndi það ekki hafa mikil áhrif því fæstir umsækjendur komi frá slíkum ríkjum.

„Þetta er óljóst í þessum frumvarpsdrögum. Þau segja „að jafnaði“ eigi fólk ekki rétt á talsmannaþjónustu á lægra þjónustustigi en svo líka tekið sérstaklega fram að ekki sé hægt að kæra þá ákvörðun til kærunefndar útlendingamála. Og að ákvörðunin sé undanþegin stjórnsýslulögum,“ segir Kristjana og að í umsögn Rauða krossins sé bent á að ekki sé um að ræða fyrsta skipti sem umsækjendur um alþjóðlega vernd séu undanþegnir stjórnsýslulögum.

„Almennt teljast stjórnsýslulög til almennra reglna í íslenskri stjórnsýslu og okkur þykir umhugsunarvert af hverju þessi hópur er oft og ítrekað undanþeginn því sem okkur þykir vera lágmark í málsmeðferð gagnvart íslenskum stjórnvöldum.“

Hvernig myndirðu túlka það?

„Það er erfitt að túlka það á annan hátt en að við séum að reyna að búa til annan hóp úr umsækjendum. Þeir séu ekki hér með sömu réttindi og aðrir. Við höfum verulegar áhyggjur af því að það sé verið að undanskilja þennan hóp frá mikilvægum réttindum.“

Minna aðhald með því að fella tímafresti á brott

Í frumvarpi ráðherra er það einnig lagt til að tímafrestir í málsmeðferðum umsækjenda séu felldir á brott. Kristjana segir að í raun sé um að ræða tvo tímafresti sem eigi við um tvo ólíka hópa.

Annars vegar sé um að ræða fólk sem hingað kemur og er með vernd annars staðar eða hafi sótt um vernd annars staðar og Dyflinnarreglugerðin eigi því við um þau. Samkvæmt lögum í dag er kveðið á um að hafi íslensk stjórnvöld ekki afgreitt mál þessara einstaklinga innan tólf mánaða sé hægt að taka mál þeirra til efnismeðferðar. 

„Þarna á samt alltaf eftir að taka málið til skoðunar út frá heimaríki,“ segir Kristjana til að útskýra að málið sé engan veginn komið í höfn þótt svo að það sé tekið til skoðunar.

Hins vegar sé verið að fella út ákvæði í lögum sem segi að þegar stjórnvöld hafi haft mál í efnismeðferð í 18 mánuði hafi umsækjandi rétt á, eða möguleika á, að sækja um mannúðarleyfi. Kristjana segir að það séu, samt sem áður, mjög ströng skilyrði fyrir því að fá mannúðarleyfi, ef fólk fellur á 18 mánaða fresti og það megi sem dæmi ekki hafa tafið mál sín sjálf.

„Þarna er verið að taka aðhald og hvatningu til stjórnvalda til að tryggja skilvirkni í framkvæmd og ljúka málum fyrir tiltekin frest. Við sjáum ekki að það muni hafa góð áhrif á kostnað í þessu kerfi,“ segir hún og að þessir frestir hafi í gegnum tíðina verið álitnir sjálfstæðir og mikilvægur varnagli í málsmeðferðinni.

„Sérstaklega þegar kemur að mjög viðkvæmum hópum, börnum og barnafjölskyldum, að málsmeðferð tefjist ekki fram úr hópi,“ segir Kristjana og bendir á að í dómsmálaráðherratíð Þórdísar Kolbrúnar R. Gylfadóttur hafi sem dæmi málsmeðferðartími fyrir börn verið styttur.

„Það er ekki talið forsvaranlegt að þau bíði svo lengi og fái svo kannski neikvæða niðurstöðu.“

Hópur sem eigi að skilja eftir

Spurð hvernig sé hægt að túlka þessar breytingar samhliða þeim breytingum sem voru samþykktar á útlendingalögunum í vor segir Kristjana að Rauði krossinn hafi miklar áhyggjur af þessari þróun.

„Þessar breytingar ganga enn lengra og eðlilega höfum við miklar áhyggjur af því að á sama tíma og þróun heimsmála er með þeim hætti að stöðugt fleira fólk neyðist til þess að yfirgefa heimkynni sín og leggja á flótta eru stjórnvöld á Íslandi, og víðar, sífellt að þrengja möguleika fólks til þess að hljóta vernd. Í ríkjum sem almennt eru talin velferðarríki sem virða mannréttindi og mannlega reisn. Við höfum miklar áhyggjur af þessari vegferð.“

Lögfræðiaðstoð grundvallaratriði

Félag talsmanna umsækjenda um alþjóðlega vernd (FTA) fjallar ítarlega í sinni umsögn um þær breytingar sem á að gera á talsmannaþjónustunni. Í umsögninni segir að „frumvarpsdrögin leiði til alvarlegra takmarkana á réttindum og réttaröryggi umsækjenda um alþjóðlega vernd.“

Þá segir að félagið telji þær áskoranir sem stjórnvöld hafi þurft að mæta í tengslum við aukinn fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd ekki tilkomnar vegna vankanta núverandi löggjafar heldur megi rekja aukinn kostnað og óskilvirkni „fyrst og fremst til framkvæmdar stjórnvalda og til lagaákvæða sem ekki stendur til að breyta.“

Í umsögn félagsins segir að lögfræðiaðstoð sé grundvallaratriði þegar kemur að því að gæta að réttindum umsækjenda og því geri félagið alvarlegar athugasemdir við takmörkun á slíkri þjónustu.

„Skortur á aðhaldi frá talsmanni er til þess fallinn að leiða til mistaka í málsmeðferð sem komið geta niður á réttindum umsækjenda. Mikilvægt er að þeir sem hingað leita eftir alþjóðlegri vernd fái skilvirka, mannúðlega og vandaða málsmeðferð,“ segir í umsögninni þar sem segir að fyrirhugaðar breytingar dómsmálaráðherra feli í sér „mikla afturför“ í réttindum umsækjenda.

Ísland sé sjálfstætt ríki

Þá segir félagið að þrátt fyrir að löggjöf hafi verið breytt með ákveðnum hætti á Norðurlöndum sé Ísland sjálfstætt ríki sem sé ekki bundið af þeirri þróun sem eigi sér stað annars staðar.

„Sú lagaþróun sem átt hefur sér stað á í tilteknum ríkjum á Norðurlöndum felur í sér mikla afturför í málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttafólks og blæs eftir pólitískum vindum. FTA telur það ekki gæðamerki á íslensku regluverki ef löggjafinn hleypur á eftir þeim pólitísku vindum sem blása á Norðurlöndum, ef ekki er skýrt að þær breytingar séu til batnaðar,“ segir í umsögninni og að fyrirhugaðar breytingar hafi einungis neikvæðar breytingar í för mér sér og að samanburður við Norðurlöndin sé ekki íslensku regluverki til framdráttar.

„Þá varar FTA við því að íslensk stjórnvöld taki þátt í kapphlaupi að botninum þegar kemur að réttindum flóttafólks. Með samræmingu einstakra ákvæða við önnur Norðurlönd, sem felur eingöngu í sér skerðingu réttinda umsækjenda um alþjóðlega vernd, er að því stefnt að Ísland verði lægsti samnefnari réttinda flóttafólks á Norðurlöndum.“

Þá segir félagið að það sé ekki raunhæft að ætla að með því að skera niður talsmannaþjónustu á fyrsta stjórnsýslustigi sé verið að spara peninga. Það muni skapa meiri vinnu síðar í umsóknarferlinu, á kærustigi, og því mun vinna talsmanns ekki falla niður heldur kostnaður færa til síðar í umsóknarferlið. Þá gagnrýnir félagið orðalag ákvæðis sem heimilar Útlendingastofnun að ákvarða hvenær í efnismeðferð umsækjendum er úthlutaður talsmaður. Félagið segir það óheppilegt að „Útlendingastofnun sé fært slíkt matskennd vald í hendur“.

Félagið gerir fleiri athugasemdir við það hvernig eigi að breyta málsmeðferðinni, fella brott tímafresti og gerir einnig athugasemdir við orðalag um „séríslenskar reglur“ í frumvarpi ráðherra og að það sé ástæða til að fella ákvæði á brott úr lögum. Það sé ekki endilega neikvætt að á Íslandi séu reglur „sem tryggja þess að gætt sé að mannréttindum fólks í annars mjög miklum minnihluta tilfella. Ísland er fullvalda ríki auk þess ekkert liggur fyrir um að afstaða annarra ríkja í Schengen og Dyflinnarsamstarfinu sé sú að þessar séríslensku reglur séu vandamál.“

Tekið saman segir í lok umsagnar félagsins að fyrirhugaðar breytingar „feli í sér umfangsmiklar og óþarfar og ómannúðlegar skerðingar á málsmeðferð og réttindum umsækjenda um alþjóðlega vernd hérlendis. Þá virðast hinar fyrirhuguðu breytingar ganga í berhögg við yfirlýst markmið um skilvirkni við afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd.“

Ætti frekar að auka starfshlutfall núverandi nefndarmanna

Aðrir sem gera athugasemdir við frumvarpsdrögin eru til dæmis Mannréttindaskrifstofa Íslands og laganefnd Lögmannafélags Íslands. Í umsögnum þeirra er fjallað um fækkun nefndarmanna í kærunefnd.

Breyting ráðherra gerir ráð fyrir því að í stað þess að nefndina skipi tveir nefndarmenn í fullu starfi og fimm í hlutastarfi skuli nú eingöngu skipa nefndina þrír nefndarmenn í fullu starfi. Er þar með lagt til að nefndarmönnum sé fækkað úr sjö í þrjá. Það er gert til að auka skilvirkni.

„Laganefnd á erfitt með að sjá hvernig skilvirkni eða afköst nefndarinnar komi til með að aukast með þessu fyrirkomulagi. Almenn ánægja hefur verið með það meðal lögmanna að nefndarmenn í kærunefnd útlendingamála hafi ólíkan bakgrunn og reynslu og hefur afgreiðsla mála verið skilvirk og góð. Laganefnd telur það nærtækast að fjölga nefndarfundum eða auka starfshlutfall annarra nefndarmanna fremur en að fækka í nefndinni ef markmiðið er að auka skilvirkni. Þá telur laganefnd það afturför að loka fyrir tilnefningar mannréttindasamtaka í nefndina,“ segir í umsögn laganefndar.

Þá segir nefndin það afar óvanalegt og óheppilegt fyrirkomulag að aðeins tveir nefndarmenn úrskurði almennt um hvert mál og aðeins skuli kalla til þann þriðja ef þeir eru ekki sammála.

„Laganefnd telur þetta fyrirkomulag óheppilegt og til þess fallið að draga úr réttarvernd.“

Hvað varðar tímafrest segir í umsögn MRSÍ að „það að núgildandi lög gangi lengra en lágmarkskröfur samkvæmt Evróputilskipun felur ekki í sér sjálfstæð rök til breytinga hjá ríki sem vill vera leiðandi í mannréttindum og mannúð á alþjóðavettvangi.“

Í umsögn Íslandsdeildar Amnesty kemur fram að samtökin geri alvarlegar athugasemdir við frumvarpsdrögin og leggist gegn því í óbreyttu formi.

„Íslandsdeild Amnesty International hefur miklar áhyggjur af áformuðum breytingum á útlendingalögum. Virðast þær þjóna litlum tilgangi öðrum en þeim að draga úr möguleikum tiltekins hóps fólks til að njóta verndar í mannúðlegu verndarkerfi, þvert á upprunaleg markmið útlendingalaganna,“ segir í umsögn þeirra.

Lægsti samnefndari réttinda flóttafólks

Í umsögn lögmannsstofunnar Norðdahl, Narfi og Silva segir að lögmenn stofunnar leggist alfarið gegn þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu og að frumvarpið sé veruleg afturför í réttindum umsækjenda um alþjóðlega vernd. Með nýjum ákvæðum séu afnumin ákvæði sem stuðli að skilvirkni, vandaðri stjórnsýslu og mannúðlegri málsmeðferð. Í samantekt stofunnar segir að með frumvarpinu sé „stefnt að því að Ísland verði lægsti samnefnari réttinda flóttafólks á Norðurlöndum“.

Þá gera Þroskahjálp og ÖBÍ réttindasamtök athugasemdir við breytingar á talsmannaþjónustu sérstaklega hvað varðar fatlað fólk.

Kerfislægur vandi mannanna verk

Þá segir í umsögn ASÍ að breytingarnar sem séu kynntar í frumvarpinu séu „á kostnað mannúðar og vandaðra vinnubragða í málum þess hóps sem höllustum fæti stendur hér á landi, fólk sem sækir hér um alþjóðlega vernd.“ Samtökin gera athugasemdir við einstaka greinar og segja, til dæmis, að mikilvægt sé að kærunefndin sé bæði skipuð af stjórnvöldum og mannréttindasamtökum.

„Sá kerfislægi vandi innan kærunefndar sem lýst er í athugasemdum er varð að frumvarpi er mannanna verk og má vel leysa með öðrum hætti en að koma í veg fyrir aðkomu mannréttindasamtaka og þar með auka hættuna á síður vandaðri og mannúðlegri málsmeðferð. Viðamikil fagleg reynsla er til staðar í íslensku samfélagi sem ótækt er að kasta á dyr,“ segir í umsögn ASÍ um breytingar á skipan kærunefndar.

Þá leggjast samtökin alfarið gegn því að talsmannaþjónustan sé skert. „ASÍ hefur langa og mikla reynslu af því að veit aðstoð til fólks í viðkvæmri stöðu og þekkir hversu mikilvægt er að sá hópur fái notið aðstoðar eins fljótt og unnt er. Vönduð vinnubrögð á fyrri stigum með aðkomu talsmanna til einna viðkvæmasta hóps landsins er réttarbót fyrir alla aðila.“

Fréttin hefur verið leiðrétt. Það má taka mál til efnismeðferðar séu sérstök tengsl til staðar eða umsækjendur metnir í viðkvæmri stöðu. Í greininni stóð upphaflega að aðeins mætti líta til þess eftir tólf mánuði. Það er ekki rétt. Eftir tólf mánuði myndast sjálfstæður réttur til efnismeðferðar án þessara skilyrða. Samkvæmt frumvarpi ráðherra á að fella þann sjálfstæða rétt á brott. Leiðrétt klukkan 08:53 þann 6.12.2023.